¿Quedaría una Cataluña independiente fuera de la Unión Europea?

Como es costumbre en el modelo político en el que vivimos, en una decisión tan importante como la que se les está planteando a los catalanes, políticos de uno y otro color no hacen sino generar niebla y confusión que les permita atraer adeptos a sus posiciones.

En este blog creemos en la importancia de una sociedad civil viva y formada, que tome sus decisiones con inteligencia y pleno conocimiento de sus consecuencias. Por eso trataremos de esclarecer lo que ocurriría en el escenario que se está planteando de una declaración unilateral de independencia de Cataluña, no consensuada con el resto de España, en relación con la pertenencia del nuevo Estado a la Unión Europea.

Desde una perspectiva internacional, el nacimiento de un Estado soberano depende de la conjunción de tres elementos constitutivos: población, territorio y gobierno (en el sentido de organización política que ejerce el poder sobre los otros dos elementos). Cuando surge un nuevo Estado deviene esencial el reconocimiento por el resto de Estados que forman parte de la comunidad internacional. Suponiendo que, declarada unilateralmente la independencia de Cataluña por la Generalidad, el Estado español no hiciera nada para restablecer la legalidad interna y que, por tanto, aquella llegara a tomar el control del territorio y la población, a continuación tendría que conseguir que otros Estados reconocieran al nuevo Estado. Aunque el reconocimiento es un acto discrecional, la práctica internacional demuestra que, cumplidos los requisitos de población, territorio y gobierno, probablemente la parte escindida del Estado español sería reconocida como Estado por un buen número de países.

Pues bien, en este, que sería el mejor escenario posible para los independentistas, ¿qué sucedería con el nuevo Estado catalán respecto de su membresía en la Unión Europea y en otras organizaciones internacionales?

En el Derecho Internacional Público existe una amplia experiencia sobre secesión de Estados, dada la convulsa historia desde el nacimiento de los modernos Estados nación. En ese Derecho, la secesión se denomina sucesión de Estados y se distinguen dos escenarios: a) que exista un Estado continuador que conserve los derechos y obligaciones del Estado matriz y un nuevo Estado -denominado Estado sucesor- que nace en la comunidad internacional y que no es titular de los derechos y obligaciones del Estado predecesor; o b) que el Estado matriz se extinga y surjan dos nuevos Estados, ninguno de los cuales sería continuador de la personalidad del Estado matriz (caso de Checoslovaquia, que se extinguió en 1992-1993 surgiendo dos nuevos Estados, ninguno de los cuales continuó con la personalidad del Estado matriz; o de Yugoslavia, que se extinguió formándose cinco nuevos Estados sucesores).

La inmensa mayoría de los precedentes internacionales apuntan a la primera de las soluciones señaladas (por ejemplo, Reino Unido/Irlanda, Reino Unido/India, Malasia/Singapur, Pakistán/Bangladesh, URSS-Rusia/14 nuevas repúblicas, Etiopía/Eritrea, etc). En este escenario, lo único que plantea en ocasiones cierta discusión sería cuál de los dos Estados quedaría como Estado continuador y cuál como sucesor. La costumbre internacional es también clara en esta cuestión: el Estado continuador es el que mantiene la mayor parte de la población y del territorio del Estado matriz. Como quiera que Cataluña supone aproximadamente un 6% del territorio y un 16% de la población de España, no cabe duda de que el resto de España sería el Estado continuador y Cataluña el Estado sucesor.

Las consecuencias de este escenario son evidentes desde una perspectiva internacional: el resto de España adquiere la posición del Estado matriz en todos los tratados y organizaciones internacionales. En cambio, el Estado sucesor sería un nuevo Estado, al que se aplicaría la regla clásica del Derecho Internacional de la tabula rasa. Esta regla supone que el nuevo Estado queda desvinculado de todas las organizaciones y tratados internacionales de los que fuera parte el Estado matriz y debe negociar los tratados de los que quiera ser parte y el ingreso en las organizaciones internacionales de las que desee ser miembro. Así, la separación completamente amistosa de Chequia y Eslovaquia supuso la celebración de 31 tratados marco entre ambas partes, alrededor de 2000 acuerdos (los acuerdos prioritarios giraron en torno a moneda, fronteras, requisitos de residencia, reconocimiento de documentos, acuerdos sobre seguridad social, sanidad, deuda pública, etc.); y, dado que, en ese caso, desapareció el Estado matriz y surgieron dos nuevos Estados sucesores, estos tuvieron que negociar más de mil convenios internacionales, ya que ninguno de los nuevos Estados asumió la condición de continuador del Estado matriz.

En el ámbito de la Unión Europea, la eventual independencia de una región de un Estado miembro tendría consecuencias muy importantes, tanto desde un punto de vista político como económico. El resto de España, como Estado continuador, seguiría siendo miembro de la Unión, con la consecuencia de que perdería cierto peso en el Consejo de Ministros de la UE y en el Parlamento Europeo, en la medida en que el mismo depende del número de habitantes de cada Estado.

En cambio, una Cataluña independiente, como Estado sucesor, debería solicitar su adhesión a todos los organismos internacionales y, por tanto, también a la Unión Europea. El Presidente de la Comisión Europea ya se ha pronunciado en relación con la eventual independencia de Escocia y de Cataluña, dejando claro que cualquier nuevo Estado surgido de una modificación territorial en el seno de la UE debería solicitar su adhesión a la UE: «La UE se basa en los Tratados, aplicables únicamente a los Estados miembros que los han aprobado y ratificado. Si una parte del territorio de un Estado miembro dejase de ser parte de ese Estado para convertirse en un nuevo Estado independiente, los Tratados ya no serían aplicables en dicho territorio«. «En otras palabras, un nuevo Estado independiente, por el hecho de alcanzar la independencia, pasaría a convertirse en un tercer país con respecto a la UE y los Tratados dejarían de ser aplicables en su territorio«. Si el nuevo Estado deseara formar parte de la UE, deberá pedir la adhesión, que debe ser aceptada «unánimemente» por los Estados miembros y sometida «a la ratificación de todos los Estados miembros y del Estado candidato«.

Por tanto, resulta claro que, desde la independencia de Cataluña hasta su eventual adhesión a la Unión, el territorio escindido quedaría fuera de la UE.

En cuanto al procedimiento de adhesión a la UE, el artículo 49 del Tratado de la Unión exige que el nuevo Estado que desee ingresar en la Unión cumpla los «criterios de Copenhague»; es decir, que goce de instituciones estables que garanticen la democracia, el estado de Derecho y los derechos humanos; tenga una economía de mercado en funcionamiento y la capacidad de afrontar la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la Unión; y acepte las normas y prácticas establecidas de la UE y, en particular, los grandes objetivos de unión política, económica y monetaria.

Lógicamente transcurriría un cierto tiempo desde la declaración de independencia hasta que el nuevo Estado pudiera acreditar la concurrencia de los anteriores requisitos. Pero es que, aún en el supuesto idílico de que lo consiguiera rápidamente, Cataluña debería pasar por el procedimiento de adhesión presentando su solicitud formal al Consejo de Ministros de la UE. Este solicitaría a la Comisión que evaluase la capacidad del solicitante de cumplir con los criterios de Copenhague. Si el dictamen de la Comisión fuera favorable, el Consejo debería entonces aprobar por unanimidad un mandato de negociación. Dicha negociación consta de tres etapas, en cada una de las cuales nuevamente todos los Estados miembros deberían dar su aprobación por unanimidad. Una vez terminadas las negociaciones, el Estado solicitante tendría que contar de nuevo con el acuerdo unánime de todos los Estados miembros para poder ingresar en la UE.

En un escenario de ruptura unilateral, es bastante probable que, al menos, el resto de España no se muestre favorable a la adhesión del nuevo Estado a la UE. Pero incluso en un escenario de negociación con el Estado matriz, es posible que otros Estados de la Unión, que puedan tener problemas internos de nacionalismo, no vean con buenos ojos el precedente de la integración en la UE de un Estado sucesor.

Durante el tiempo en que el nuevo Estado esté fuera de la UE, sus nacionales dejarían de ser ciudadanos de la Unión y sus empresas dejarían de disfrutar de las libertades de establecimiento y de circulación. Además, el nuevo Estado debería decidir, entre otras cuestiones, cuál es su moneda de curso legal. Las opciones que ofrece la práctica internacional son la emisión de una nueva moneda o la utilización de otra moneda de curso legal. Siendo la primera opción de enorme riesgo y costes, parece claro que la opción preferida por el nuevo Estado sería la de seguir utilizando el euro. El Estado catalán podría aspirar a llegar a un acuerdo con la UE para el uso del euro similar al suscrito con los Estados de Mónaco, San Marino, Ciudad del Vaticano y Andorra. Sin embargo, nuevamente, para la suscripción de estos acuerdos, el Tratado de la Unión exige la unanimidad de los Estados miembros. Sin ese acuerdo, Cataluña podría seguir utilizando el euro de facto y sin acuerdo alguno, como han hecho Montenegro y Kosovo. Aunque la Unión ha calificado este uso como ilegal, lo cierto es que no ha adoptado ninguna medida al respecto.

En cualquier caso el uso del euro fuera de la Unión plantea graves inconvenientes: el nuevo Estado no estaría integrado en el Banco Central Europeo por lo que no podría intervenir en las decisiones de política monetaria, que se adoptarían sin tener en cuenta las necesidades de la nueva economía, y esta, además, tendría el riesgo de sufrir una escasez de la moneda. Al menos en los primeros momentos de incertidumbre, es lógico pensar que saldrían más euros de los que ingresarían en el nuevo Estado, que no contaría con un suministro de moneda del Banco Central Europeo, por lo que la continuidad del nuevo Estado posiblemente requeriría medidas de emergencia, como prohibiciones/limitaciones de salida de capitales (corralito), cuyas consecuencias las acabamos de ver en Grecia. Además, el sistema financiero de Cataluña quedaría fuera del paraguas protector del Banco Central Europeo, con lo que su supervivencia quedaría fuertemente comprometida.

En fin, estas son algunas de las cuestiones que sociedades civiles serias y maduras deberían plantearse en una toma de decisión tan vital como la que nos ocupa, que afectaría de forma difícilmente reversible a los actuales y futuros ciudadanos de Cataluña. Ciertamente la política de titulares en la que nos hallamos inmersos dificulta el debate inteligente y profundo. Pero, como no nos cansamos de repetir, la democracia es el sistema político conocido más exigente con sus ciudadanos. Si estos no hacen el esfuerzo de formarse sobre las consecuencias de las decisiones que han de adoptar, sencillamente la democracia se pervierte y queda convertida en la caricatura que contemplamos cada día.